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国外农村土地确权改革经验比较研究

土地作为关系到国家发展和稳定的最重要的生产资料,受到世界所有国家和地区的高度重视。国外发达国家也早就研究过土地制度,在农村土地所有权改革方面有丰富的经验。在中国,随着城市化、工业化和现代化的快速发展,大量农村土地资源被低效配置、任意征用和严重浪费。各种现象表明,我国现有的土地产权制度已经到了瓶颈,改革迫在眉睫。改革的基础和前提是土地权利的确认。因此,通过比较和借鉴发达国家农村土地所有权改革的经验和做法,可以为我国农村土地所有权改革提供有益的启示。

一、农村土地所有权确定概述

土地所有权确定是指根据国家法律和政策的规定,确定土地的所有权,即确定某一范围内或某一土地的土地所有权、使用权的从属关系和土地其他附属权利的所有权,即确定土地所有权、使用权和其他土地权利的身份。农村土地所有权的确认主要是指确定农村耕地、林地、草地、湿地、宅基地等土地的位置、边界、所有权性质、权利主体及其身份。一般从农村土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权三个方面进行确认。通过有效开展农村土地权属确认,可以依法保护农民土地的用益物权,调解土地权属纠纷,从而科学规范农村土地使用,有效防止擅自占用耕地,最终实现土地的高效配置和合理利用。目前,世界上绝大多数国家都将土地所有权改革置于维护社会稳定和国民经济与社会协调发展的高度,使其成为本国政府土地改革的重要组成部分。

农村土地所有权有三种主要类型:土地所有权、土地使用权和其他土地权利的定义。(1)土地所有权是土地所有权的法律体现,即根据法律法规,土地所有者有权自由占有、使用、处置属于自己的农村土地并从中获利,不受他人干涉。土地所有者行使土地所有权时,不得在法律允许的范围内破坏生态环境,改变土地的农业性质,危害社会生产和生活。(2)土地使用权是指土地使用权人在依法和其他规范性规定保护所有者权益不受侵犯的前提下,对政府、法人或私人所有的土地享有占有、使用、收益或部分处置的权利。土地使用权人也必须依照法律、协议或者合同行使土地使用权,其行为受到一定的限制,有利于土地的保护和合理利用。(三)其他土地权利是指真实的社会经济生活。除土地所有权和使用权外,实际上还有许多与农村土地有关的权利,如通行权、抵押权、租赁权、邻水权和空间权。

2。国外农村土地所有权改革经验比较研究

1。美国以家庭农场产权保护为主体的农村土地所有权政策美国实行公有制和私有制的多元化土地所有权制度,私有制约占60%,联邦政府所有权约占30%,州和地方政府所有权约占10%。美国法律非常重视私有土地的所有权。一般来说,各种所有权形式之间的土地可以通过补偿的方式来确认,如自由出售和出租。美国农村土地基本上由家庭农场占有,大部分经营权、使用权和处置权由农民持有。然而,美国政府也保留了对农村土地的相当大的控制权、管理权和收益权。例如,私人土地可以被征用用于公共用途和合理补偿。因此,可以说,美国农民只能通过合法途径获得土地使用权

美国农村土地产权的管理职能属于两个机构:地理信息服务办公室(geographic information service office)主要负责地籍信息的收集、测绘,审计局负责土地所有权登记。美国农村土地测绘结果包括道路信息、地块所有权信息、面积、土地使用和交易记录等信息。土地登记全面完整,手续简单,信息公开透明。土地所有权争议由法院解决,政府不发挥调解和仲裁作用。美国的土地所有权保护制度也相对全面,有土地使用规划控制的强制性措施和自愿保护的激励措施。与此同时,规划控制也将充分考虑土地所有者和公众的意愿。例如,华盛顿州规定了对高质量农村土地非农业开发的限制和禁令。总之,家庭农场的科学组织模式、完善的私有产权制度、合法规范的农村土地控制和监督是美国[现代农村土地制度的基本框架。

2。基于地租自由化的日本农村土地所有制日本也是世界上典型的私有土地所有制国家。作为一个人口众多、人口少的岛国,土地资源尤其宝贵。为了保护好土地,日本政府对土地的确认、购买和转换有严格的规定。1950年,政府颁布了《土地法令》,从法律上保证农民拥有农村土地的永久地位。后来,农业政策逐步放宽了对农村土地占有和流动的限制,实行了地租自由化,特别是土地经营权在区域基础上的自由流动。这是一项创新,实现了农村土地所有权和经营权的分离,满足了土地规模经营的需要。农业、林业和渔业部作为日本农业和农村土地管理中最重要的政府部门,保护农民的权利,并通过制定各种土地法令确保高质量的农村土地用于农业。例如,日本在1952年颁布了《宅地法》,1961年颁布了《联邦土地政策和管理法》,1980年颁布了《土地法》,1999年颁布了《农村土地法》。每一项法律法规都对日本的社会农业产生重大影响[3]。

日本政府依法指定了一个农业振兴区,法律规定该区内的农村土地不得任意使用。对农村土地所有权的转让、股份种植或租赁以及重建有严格的限制,只有在获得该省省长或农业、林业和水产部长的许可后才能进行。还应该注意生态保护,否则应该进行惩罚。为了获得农村土地所有权、租赁权和用于农业以外目的的场地使用权,他们还必须经过严格审查才能符合资格。虽然日本的农村土地受到政府的各种限制,但土地的所有权、经营权和收入权是独立的,土地的界限也很清楚。一般来说,土地可以低价购买,由政府自由出租和转让,以获得确认权。总之,日本现在是一个以私有制为主体、社会化服务、法制化、规范化管理的农村土地产权制度。

3。英国以农地使用权为核心的农村土地所有权制度历史悠久,结构简单但制度完善,法律政策相对稳定而不失创新。英国的土地所有权非常特殊。名义上,英国国王是这个国家唯一的土地所有者。英国贵族和国民拥有的土地来自英国国王的授予,被称为土地使用权。从这个意义上说,英国的土地权主要是不同形式的土地保有权。根据1925年颁布的《农业基本法》条例,英国的土地保有权被简化为两类:“自由土地保有权”和“租赁土地保有权”。此外,其他衍生土地权利包括用益权、抵押和地役权。自由土地使用权是指所有者对自己土地的永久所有权,通常根据合同或居住和使用形式确定,可以随意处置,包括自由出售和给予。租赁土地使用权是指土地使用权期限。热内

英国现行的产权登记制度主要是登记农村土地,特别是大型农场的绝对产权、有限产权、占有产权或有效租赁和保留产权。土地登记处成立于1862年,是英国唯一一个从事土地产权审查、确认、登记、认证和转让的部门。在农村土地所有权登记过程中,登记局必须首先实地调查边界线,核对农村土地所有者提供的产权证据,全面收集农村土地信息,满足土地登记的需要。政府有关部门应当根据登记簿上的信息制作权利证书,明确显示土地的现有权利、影响土地权利的事项和其他派生土地权利,并将权利证书交付权利人。权利证书具有一定的法律效力,不得侵犯[5】。土地所有权登记是律师在农村土地交易过程中承担的各项法律的重要文件。它有助于农村土地市场积极参与交易,从而获得土地开发权,即更高强度或更高价值的使用权。总之,英国的土地是由土地使用决定的,这对于盲目追求所有权、忽视土地有效配置的中国土地所有制改革具有重要意义。

4。俄罗斯的物权改革是以农村土地私有制为导向的。俄罗斯20世纪90年代初的经济转型以私有化为主导,农业改革也是如此。农业改革的首要任务是改变农村土地所有权的性质,强制解散国有农场和集体农场,实行农村土地私有化制度。农村已经掌握了土地所有权,实行了农地市场交易制度。在俄罗斯,1993年颁布的《农村土地利用增进法》、2001年颁布实施的《食物、农业、农村基本法》和2003年颁布实施的《财产法》都一致确立了俄罗斯农村土地私有产权的法律地位,明确了包括农地在内的土地私有化原则和土地自由买卖程序,明确了俄罗斯土地私有的目的,进一步推动了[农村土地产权改革6]。

目前,私有土地所有权已经成为俄罗斯农村土地权利制度的核心内容。农村土地所有者在不损害他人权益的前提下,可以自由、永久地占有、使用和处置土地,从而获得利益。俄罗斯土地私有制的建立,使俄罗斯的土地从完全国有逐渐转变为多层次的所有制。通过减少对私有土地流转的限制,土地所有者可以最大限度地行使自己的权利,从而提高土地利用率,降低改革成本。简而言之,虽然俄罗斯的改革是泛泛而谈,缺乏全面考虑,但俄罗斯的农业私有化改革基本上符合整个经济体制的改革,也符合俄罗斯的现状,成为改革后俄罗斯土地制度的一大成就。中国的国情和社会制度不同于俄罗斯。虽然土地所有权制度不能借鉴,但值得考虑。

3。国外实践经验及对我国农村土地所有权改革的主要启示

中国是一个农业大国,农村土地所有权的复杂局面也导致了当前农村土地所有权工作中的诸多矛盾和问题,如农村土地所有权主体高度抽象、农村集体土地所有权客体界定不清、农村土地所有权工作制度不完善、工作方法协调分工不清、农村土地信息管理水平低。尽管中国在自然环境、历史背景和土地制度等方面与上述代表性国家有着本质的不同,但其在农村土地所有权管理的政策、原则和法律规范方面的成功经验对中国正在进行的农村土地所有权改革有着重要的启示。

1.完善国家农村土地宏观管理体系,实现土地所有权的法制化和科学化管理。美国和日本的农村土地宏观管理体系结构科学、体系完整、规范清晰、可操作性强,是农村土地权属确认工作的基础。因此,我国农村土地管理还应加强政府领导,规范组织管理,明确职责分工,要求各部门积极配合和参与,给予财政支持,确保预算和资金落实,积极稳妥推进农村土地所有权登记工作。同时,必须加强国家宏观管理体系的法制建设,做好立法和执法工作,实现农村土地所有权的法制化。在这方面,中国可以借鉴美国和日本在农村土地所有权管理方面的经验,大力进行改革。具体操作包括:一是对农村土地面积、质量、权属关系等基本信息进行调查,建立农村地籍管理档案;进一步完善土地承包制度,明确各主体的权利、责任和利益分配;完善集体组织对农村土地建设用地承包基金和地租使用的监督机制,使监督制度化、规范化;建立农村土地权利确认纠纷司法裁决机制,运用司法手段解决权利确认纠纷,减少政府干预[7】。

2。农村土地开发权制度的建立起源于英国。1947年,英国颁布了《农业土地所有法案》土地开发权制度。土地权利的分配从静态转向动态。目前,我国土地供需矛盾日益突出。农用地未经批准改变用途的。在非常繁重的耕地保护任务下,土地开发权的确立极其重要。农村土地发展权应包括农村土地转为非农业用地的权利,在农村土地使用不变的情况下扩大投资的权利,将未利用土地转为农业用地或建设用地的权利,以及在集体建设用地上建设的权利[8]。同时,在坚持农村土地集体所有制的同时,应在公共财政和预算方面进行科学规划,使土地收入更有利于农民。具体如下:从已开发土地中拿出一部分开发收入补偿农民,体现农民的土地主导地位;增加对农村公共设施的投资,改善农民的生活环境和生活质量;加强国家监管,防止农村集体组织或个人随意改变农村土地用途;建立农村社会风险基金,帮助贫困农民家庭;确保农民集体公平享受土地开发的利益,最大限度地保护农民的根本利益。

3。给予农民长期和有保障的农村土地使用权不同于英国和美国等国对保护土地使用权的强调。中国的土地立法过分强调保护土地所有权,利用所有权来决定土地的使用权、收益权和处置权,导致农村土地所有权纠纷不断,土地资源有限,无法有效和持续利用。因此,改革农村土地权利配置,就是在保障所有者权益的基础上,赋予农民更多的农村土地使用权。具体来说,首先是将所有权主体和使用权主体置于平等的法律地位。在不违反法律法规的情况下,所有权主体不能过多干预农村土地的使用方式。二是赋予土地使用权主体更多的权利和利益,如增加农村土地使用年限、农村土地使用期满后所有权主体继续转移、以前的农村土地使用者拥有土地使用权等。三是坚持土地集体所有制和农业用地性质相同,搞活农村土地市场,使农村土地

4.建立和完善实现农村土地所有权的社会化服务体系。英国、日本等国土地所有权的实现与社会化服务密切相关。因此,要完善我国农村土地所有权管理制度,还应注重提高土地所有权成果的社会服务水平。一方面,要提高土地调查结果的公开性和土地权利的确认性,使土地调查测绘成果充分应用于社会。具体而言,要建立统一的农村土地权属信息管理系统,包括权属调查、地籍调查、土地登记、土地交易、文件和纳税信息,逐步实现土地权属信息网络的融合、动态更新和共享。另一方面,加强对土地权属确认结果在产权交易、抵押、收益等方面应用的监管,提高土地权属确认结果社会化应用水平。现阶段,我国农村土地普遍用于补偿。在政策法规允许的范围内,农村土地可以自由流转、出租和转包。在这种情况下,政府可以根据农村土地权属确认结果进行登记收费和规划指导,确保土地管理和监督的同步性和有效性[10】。总之,建立和完善农村土地权属确认结果社会化服务体系,可以节约信息传递成本,提高工作效率,减少工作的无序和盲目性,更合理有效地配置土地资源,保障基本农田。

5。中国是一个社会主义国家,农村土地不能私有化。农村土地所有权改革的路径也必须符合国情,不能完全照搬其他国家的模式。现阶段,实现农民永久使用土地或让农民成为农村土地的唯一所有者还不成熟。要采取循序渐进的方法,我们必须首先做好当前的工作。界定产权是为了交易,否则,确定农村土地所有权将失去其经济意义。然而,由于制度的局限性,中国农民在产权层面上无法完全控制土地,也无法保证经济利益。因此,在遵循中国社会主义制度的前提下,实行国家和农民两级土地所有制可以突破当前土地改革的瓶颈,即国家拥有最高的土地所有权但不直接控制土地,并在法律上规定农民享有最高的土地使用权和农村土地财产的实际占有权和处置权。这样,既能保证农村土地的灵活利用,又不违反制度,减少改革阻力,更好地实现农村土地管理的目标。

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